近年来，杨浦区厂务公开民主管理工作，尤其是职代会工作，在市厂务公开工作领导小组和区委区政府的正确领导下，以党的十八大和十八届三中全会精神为指引，坚持围绕中心，服务大局，主动作为，扎实推进，取得显著成效，促进了劳动关系和谐和社会稳定，在杨浦国家创新型试点城区建设中发挥了积极作用。

　　一、杨浦区基本情况

　　杨浦区面积60.64平方公里，设有12个街道、镇，常住人口130万。杨浦有着百年工业文明、百年大学文明、百年市政文明，区域内集聚了10所全日制高校，150家科研院所，全日制在校生占全市的40%，研究生占50%，国外留学生占20%，有两院院士56人，享受国务院政府特殊津贴的专家1700多人。上世纪90年代以来，随着新一轮产业结构调整，杨浦作为老工业基地的优势开始弱化，一大批没有竞争优势的国有企业关停并转迁，传统产业逐步淡出。正是由于我们杨浦区有着非常厚实的职代会制度基础，在历次重大改革进程中，职代会制度都发挥了保驾护航的作用，引领杨浦区走出了一条大学校区、科技园区、公共社区“三区融合、联动发展”的新路子，并从“工业杨浦”向“知识杨浦”成功转型。现在，区域内已形成了以德国西门子华东总部为引领的跨国公司总部研发集聚区；以美国硅谷金融集团为引领的风险投资集聚区；以及五角场现代服务业集聚区。2009年，杨浦被中组部命名为海外高层次人才创新创业基地；2010年1月，国家科技部正式批复杨浦为全国首批20个国家创新型试点城市（区）之一。之后，国家科技部和上海市委明确把杨浦国家创新型试点城区建设纳入部市合作的重要事项。市委、市政府明确要将杨浦打造成为知识创新策源地与新兴产业引领区、创新创业集聚地与服务经济先行区、高端人才汇聚地与高教改革试验区、先进文化弘扬地与品质生活示范区。2013年区级财政收入77亿元，2014年区级财政预算83.2亿元，上半年已完成区级财政收入47.8亿元，同比增长9.13%。全区现有企事业单位1.19万家，职工28.9万人。

　　二、杨浦区企事业单位职代会建设情况

　　（一）围绕监督调研检查，周密准备，积极推动职代会制度纳入杨浦社会治理体系

　　2014年5月6日，市人大《条例》监督调研大会暨培训会议召开，将杨浦区列为第一批调研对象。会议召开后，我们立即着手做了以下工作：一是认真传达贯彻。专门向区委、区人大、区政府领导专题汇报，区委、区人大、区政府高度重视，成立了区监督调研工作领导小组，由区委副书记朱勤皓任组长，在区厂务公开民主管理工作大会上进行了部署，区人大常委会副主任、区总工会主席麦碧莲分别听取区人大内司工委和区总工会的汇报。5月27日还召集区国资委、教育、卫生计生委、科委等相关部门和12个街道（镇）面对面贯彻。二是加大宣传力度。及时转发了《关于进一步推进非公有制企业职工代表大会制度规范化建设的指导意见》，购买《上海市职工代表大会条例》、《上海市职工代表大会工作规范》合印本，向基层单位赠送500册，区总工会利用杨浦工会网站等媒体将市人大监督调研的信息和要求加以宣传，网上发布应知应会20条，让基层工会和职工知晓，扩大了影响力。三是深入思考课题。我们把这次调研检查看作是总结提升的机会，按照市人大明确我们区的3个监督调研重点课题，我们督促各系统（行业）、街道（镇）广泛思考研究，撰写了20多篇有一定思想深度、有真实基层感受的课题文章，正抓紧整理，尽快汇编成册，供相互学习参考。在全区层面，我们对政府在落实《条例》中的作用、区域性行业性职代会规范运作等课题，结合近年来小区工会议事会、区域性行业性职代会建设进行了梳理思考，形成了几点共识：一是要将职代会制度纳入杨浦社会治理体系，使之成为杨浦劳动关系稳定促进社会和谐的基础支撑；二是在推动职代会建制中政府责无旁贷，要主动作为；三是在推进职代会建制中要凸显杨浦的“四敢精神”，努力形成创新亮点。

　　（二）做好“三个普遍”，全面落实，推动职代会建制取得明显突破

　　2011年5月1日，《上海市职工代表大会条例》颁布实施后，我们杨浦区从“三个普遍”入手，在三年时间里认真学习贯彻，积极推动落实，在协调劳动关系方面取得了显著成效。

　　一是普遍学习宣传。我们把组织职工学习和熟悉《条例》作为重要抓手和途径，广泛发动，着力提高职工代表、职工群众的整体素质，推动《条例》贯彻落实取得实际成效。2011年，组织1万4千名职工参加了市总举办的《条例》网上知识竞赛活动，取得了第四名，获得优秀组织单位奖；开展《条例》宣传活动93次，覆盖单位2019家，共有73825名干部、职工参加。在不到一年的时间内，对新《条例》基本达到了领导干部知晓、工会干部掌握、广大职工熟悉。我们把学习贯彻《条例》纳入到了“六五”普法的进程中，作为法制宣传教育“六进”活动的重要内容，并融入到每年的全区重大法制宣传活动中。

　　二是普遍推广建制。我们要求全区国有企事业单位全面保持职代会100%建制的同时，重点推动建立完善全区非公企业职代会制度，严格规范职代会民主程序，保证职代会规范运作，把职代会各项职能落到实处。2012年，我们杨浦区建会公有制企事业单位251家，全部建立职代会，职代会民主评议领导干部率达到100%，7855家非公企业中，职工（代表）大会建制率达到93%；2013年，全区10899家基层企事业单位开展了职代会工作自查，240家公有制企事业单位中职代会民主评议领导干部率达到100%，领导干部收入向职代会报告率达到99%，10659家非公企业中，职工（代表）大会建制率继续保持93%。

　　三是普遍加强规范。这三年来，在区属国有企业，我们先后完成了六大集团组建、收缩管理幅度压缩管理层级、重组形成四大专业板块三次大的改革举措，职工代表大会制度容易脱节受冲击，我们在国企改革改制过程中始终明确国有企业要在坚持职代会制度上不断层、做表率，用《条例》规范改革改制的全过程，切实体现职工当家作主的理念。在事业单位，改革力度比较大，无论是2012年的事业单位转改制还是2013年绩效工资改革，我们都坚持把完善职代会制度，作为协调劳动关系和促进事业单位发展的有效途径，通过落实职代会制度，充分发挥职代会制度功能，有序推动了事业单位改革改制的顺利进行。区域性行业性职代会一直是职代会制度建设的重点难点，我们通过“行业工会建在地区”上，推动职代会制度在非公企业的“广覆盖”，并逐步实现56个区域性行业性职代会规范化，按照《条例》和《规范》推选职工代表，完善职代会制度，有序推动非公企业职工民主权益落实。

　　（三）着力“四个联动”，加强整合，推动职代会制度充分发挥应有功能

　　职工代表大会是企事业单位民主管理制度中的基础和核心，是所有民主管理制度的形式中，唯一能与其他民主形式产生交集的制度。在贯彻落实《条例》过程中，我们注重加强多种民主管理形式与职代会制度的整合互动，主要采取了“四个联动”：

　　一是与三方机制联动。首先是，三方共促。区人保局、区总工会和区企联、区工商联劳动关系协调三方四家充分发挥作用，各司其职，通过联合会议、联合调研，联合发文、联合培训的方式，保持协调联动，合力推进职代会机制建设。及时修订了2011年4月份制定的《关于建立我区处置群体性劳动关系矛盾工作机制的试行办法》，明确将职代会制度作为化解群体性劳动争议的重要抓手，企事业单位发生群体性劳动争议，没有职代会的，首先按照职代会制度的形式推选协商代表，进行平等协商，并督促15天内建立职工代表大会制度；有职代会的，引导发生争议的职工群体依靠本单位职代会推选协商代表，解决矛盾纠纷，同时整改群体性事件中暴露出来的本单位职代会制度规范化建设中的问题。其次是，工会力推。区总工会每年牵头召开全面推进厂务公开民主管理大会，推出3-5个不同类型先进企事业单位，总结交流经验；平时经常会商职代会建设动态，集体分析研判，定期通报好的做法和倾向性的苗头问题，指导街道（镇）、企业有序推进。第三是，引导职工和企业广泛参与。引导广大职工把利益诉求表达方式转到有序、合理又合法的职代会平台上来。对个别不响应建立职代会的企业，上级工会主动介入，借力党政，不使游离于轨道之外。

　　二是与集体协商机制联动。每年4月份集中开展“集体协商要约行动月”活动，向上千家企业发出书面要约，通过厂务公开栏、报刊、网站等多种形式，广泛宣传动员，推动企业建立健全集体协商机制，准确把握集体协商与职代会建制的关系内涵，以推进集体协商带动职代会建制，以职代会的有效运作提升集体协商质量，实现两种制度的有机结合。截止2013年底，集体协商覆盖企业9596家，职工15.7万人。

　　三是与厂务公开联动。我们充分运用各级厂务公开工作领导小组成员单位力量，自觉把2012年《条例》专项监督检查融入到第十次厂务公开民主管理调研检查活动中来，互相促进，共同提高。每年区厂务公开工作领导小组成员分两个调研组，分别检查区内5—6家不同类型企事业单位，实地调研了解职代会建设和厂务公开民主管理情况，实现了专项检查监督活动和厂务公开民主管理工作的有机结合；2013年和今年，我们继续把职代会制度建设情况融入到第十一次、第十二次厂务公开民主管理调研检查活动中，保持了有效互动。

　　四是与小区工会议事会联动。在普遍落实《条例》，扩大职代会建制的同时，2013年，我们着眼杨浦区非公企业迅猛发展、小微企业数量大的形势特点，将职代会制度延伸，探索建立小区工会议事会新机制，制定了发展和谐劳动关系三年行动计划，拓宽职代会和厂务公开民主管理内涵，培育社区内小微企业的民主参与意识和社会责任意识。通过各街（镇）的努力，8月底全部建立了社区厂务公开民主管理暨和谐劳动关系建设工作领导小组，并以文件形式下发；同时制定了构建和谐劳动关系的行动计划。至9月底，全区共建立193个小区工会议事会，形成议事规则，协商通过了小区和谐劳动关系协议和文明公约，并张贴公示。在全区普遍推进的基础上，各街道（镇）结合所属社区的特点，勇于探索，积极创新，形成了百花齐放的态势。控江社区推动有政治身份的企业经营者参加街道和谐劳动关系构建；长白社区与专业法律服务机构合作，开展“规范•诊断进企业”行动；殷行社区依托七个片党委成立新村片联合工会小区议事会；新江湾城社区制订了政立路区域民主议事规则和“四个一”的工作制度,这些做法是将职代会制度的理念、《条例》的要求在社区小微企业的具体化。

　　三、当前厂务公开工作中存在的倾向性问题

　　三年来，我们以问题为导向，直面贯彻落实《条例》中存在的问题和面临的挑战，加强指导，努力破解。实践中，我们感到主要有以下几个方面值得注意：

　　一是思想认识上，对非公企业建立职代会有偏差。我们在推动《条例》贯彻落实的过程中，发现有两种错误观点在基层具有普遍性：一种错误观点认为建立职代会制度是工会的行为。从《条例》而言，职代会制度是有中国特色的企事业单位的民主管理制度，企事业单位是职工代表大会建制的责任主体，建立职代会是企事业单位行为，有工会组织的要建立职代会，没有工会组织的也要建立职代会，工会组织仅是职工代表大会的工作机构，是起推动、监督作用。另一种错误观点认为非公企业职代会要依靠企业经营者去建，需要企业经营者同意。职代会是依靠企事业单位去建立，而不是企业经营者个人去建立。当然，如果企业经营者是“开明绅士”，我们的职代会建立会更顺利一些，日常运转也更顺畅一些，但不能以企业经营者的个人意志为转移，这一点要和集体协商区分开来。为此，我们在推动建制过程中反复宣讲、正确引导，明确《条例》从法律层面赋予了企事业单位建立职代会制度的权力义务，企事业单位是职工代表大会的建制主体，工会是职工代表大会的工作机构，职工代表是职工代表大会的参与主体，市和区县工会和人力资源和社会保障行政部门负有监察的职责。

　　二是形式内容上，职代会日常制度不够健全规范。部分企业没有结合本企业实际制订具体的职代会制度和民主管理制度，资料档案也不健全；一些企业职代会与股东大会两会合一，简单地将股东算成职工代表，或将年终总结大会算作职代会，全体职工或一定层级以上的职工参加，简单了事，流于形式；还有一些非公企业开职代会主要就是听听企业负责人的报告，职工提提意见，很少有体现维护职工权益的提案和建议。我们感到，职工代表大会运作实施的规范程度决定了民主参与的水平，影响着企事业单位经营管理决策的民主程度，实践中一些企事业单位职工代表大会的职权虚化、弱化，不仅损害了职工的民主权利，也损害了职工的切身利益，需要久久为功，不断加强职代会的规范化建设，让企事业单位的民主管理有形有实。

　　三是重点攻坚上，推动外资企业建立职代会合力不够。我们杨浦区规模外资企业有45家，其中40家已建立职代会制度。实际工作中，外资企业对职代会制度有明显的抵触。一方面，是外方企业经营者不了解职代会制度，有先天恐惧之感，他们分不清工会与职代会的关系，总认为紧箍咒太多总不是好事；另一方面，外资企业工会干部角色不明显，能力有短板，有的是不敢为、有的是不愿为、有的是不能为，既不能说服企业经营者，又不能有效组织职工；再有，街道（镇）、系统（行业）受制于区域经济发展需要，担心强力推动外资企业建立职代会会影响招商引资，引起党政的反感。这些现象我们在实际工作中都遇到过，也在多方做工作：一是引起党政重视，强调招商引资固然重要，基层民主制度应当毫不动摇；二是及时培训，向企事业单位经营管理者反复灌输民主理念和《条例》要求，引导自觉；三是加强激励。今年我们给非公企业工会主席发放专项津贴，激励非公企业工会主席有更高荣誉感、责任感，主动作为。这些措施的效果要经过一段时间才能逐步显现。

　　四、建议

　　一是把职代会制度放在“权力清单”中。现在各级都在建立“权力清单”，行政审批都在做减法，但我们的职代会制度是中国特色基层民主的重要组成部分，要做加法，我们建议把建立职代会作为外资或外地企业进入上海市场的前置条件，列入“权力清单”。外企一般是讲法治，职代会是法律规定的制度安排，应当成为企业的重要管理制度，前置设置，可以防止推诿、拖延，失去法律的严肃性。

　　二是对违反职代会制度行为的处罚明细化。要完善对违反职代会制度行为的处罚种类和方法，便于行政执法机关依法行政，对照执行。

　　五、今后加强厂务公开工作的打算

　　一是统筹职代会建设的力量。由区政府牵头，整合区人力资源和社会保障局、区总工会、区企联、区工商联三方四家力量，按照市人大明确的工作规划，近期抓紧制订今后四年推进职代会规范化建设计划，并抓好落实。对企事业单位违反《条例》的行为，区总工会、区政府相关部门将协调联动，该发《整改意见书》、《处理建议书》的坚决发，区政府主管部门和行政管理部门将按照《条例》第四十三条的规定，依法调查处理，坚定维护《条例》的权威性。

　　二是将职代会建设纳入政府考核机制。将职代会建制情况纳入劳动监督日常检查的必检内容，每周三与工会一道开展劳动监察。在预防化解群体性纠纷履职情况通报制度中，把推进和完善职代会作为重要内容，加强协调互动。平时经常开展劳动关系风险评估，遇有突发群体性劳动争议共同应对。区政府行政部门将加强检查，每年进行考核评估。

　　三是全面落实《关于进一步推进本市非公有制企业职工代表大会制度规范化建设的意见》。年内结合第十二次厂务公开民主管理调研检查，加大宣传力度，对照各阶段标准开展建设完善，重点在区域性行业性职代会制度上加大探索力度，在职工代表推选的代表性、日常制度的有效性上加强对策研究，力争形成全区性的细化规范。

　　四是强化对各级领导干部的《条例》培训。把《条例》培训纳入区委党校培训课程，重点加强对党政领导干部、行政执法人员、国有企事业单位领导人员的培训，同时督促区企联、区工商联对非公企业经营者开展经常性的《条例》培训。